一、建设工程招标投标工作成效明显

　　（一）法规制度不断完善。从1996年起，我省相继出台《陕西省建筑市场管理条例》、《陕西省建设工程质量管理条例》、《陕西省实施<中华人民共和国招标投标法>实施办法》和《陕西省建设工程招标投标有形市场管理办法》等地方法规和政府规章，使建筑市场及建设工程招标投标工作走上依法管理的轨道。各级建设主管部门及招标投标监管机构积极完善建设工程招标投标管理制度，先后制定《陕西省房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》、《陕西省房屋建筑和市政基础设施工程施工招标评标办法的指导意见》、《陕西省建设工程施工合同（示范文本）》、《陕西省建设工程评标专家管理办法》、《陕西省建设工程招标投标档案管理办法》和《陕西省工程建设担保管理办法（试行）》等一系列规范性文件，全省形成以大法作支撑、地方性法规规章作补充、行业规定作指导的法律法规及规范性文件体系，有力地规范了全省建设工程招标投标活动。招标投标制度得到全社会的普遍认可和贯彻执行。

　　（二）市场监管进一步加强。近年来，各级建设主管部门及招标投标管理机构按照法律法规和政策规定，严格遵照招标程序，不断加强对建设工程招标投标活动的全过程监管，使全省房屋建筑和市政基础设施工程依法进入有形建筑市场招标发包。全省建成省、市和部分县（区）三级建设工程交易网络平台，积极为建设工程发包承包提供信息、场所、办公和政策咨询服务，通过建立和完善计算机辅助评标和评标专家随机抽取语音通知系统、规范评标和招标代理行为，促进工程建设项目“集中交易、阳光操作”。从2005年起，全面推行工程量清单计价招标，实现了与国际惯例的接轨。开展招标投标市场执法检查，不断净化市场环境。

　　（三）工程质量效益稳步提高。十六大以来，全省通过有形建筑市场直接招标发包的房建和市政工程近2万个，为国家和社会节约资金80亿元，有效提高了资金使用效率。通过招标竞争，建筑企业的法律意识明显提高，企业规模结构进一步优化，企业组织结构、经营机制进一步转换，科技进步和技术创新步伐加快，管理工作深化细化，活力和竞争力明显增强，推动建筑产品质量上新台阶。

　　二、建设工程招标投标领域形势严峻

　　当前建筑市场和建设工程招标投标领域还存在一些不容忽视的问题。主要是：法规制度不够完善；管理体制和运行机制不够健全；市场主体行为不够规范；监督制约不够到位；惩治打击规避招标、虚假招标、围标串标、转包和违法分包等突出问题力度不够。围标串标已成为制约招标投标事业健康发展的瓶颈。

　　（一）围标串标的危害十分严重。

　　招标人虚假招标、明招暗定和投标人围标串标，归结到一点，就是采取规避竞争的非法手段确定中标“意中人”。通观围标串标的种种表现，可以认为，围标串标实质上就是招标人或投标人通过一定的途径，秘密伙同其他投标人共同商量投标策略，串通投标报价，排斥其他投标人的公平竞争，以非法手段赢取中标的一种违法行为。其行为严重违反了招标投标工作所遵循的公开、公平、公正和择优原则，违背了招标投标工作的目的，扰乱了建筑市场的运行秩序，给党和政府的形象造成了不良社会影响。

　　（二）围标串标的形式和手段比较隐秘。

　　一是投标人之间串通、合谋围标。主要表现在：多头挂靠围标，实则独家投标；“友情联络”陪标，互相帮助中标；先行竞价定标，然后参与投标。围标标书一般是“谁围标谁制作”，即由围标人做完标书、送达陪标人参与投标；或者由围标人算出报价、陪标人按报价自做标书参与投标。二是招标人与投标人相互串通。主要表现在：利益相关者索贿受贿，投标人行贿收买，内外勾结串标。如：招标人在开标前预先内定中标人，并将各投标单位的情况告知内定的投标人，再协助内定投标人进行投标报价；招标人与投标人商定在投标报价时压低或者抬高标价，中标后再给投标人或者招标人进行补偿或者行贿。

　　（三）围标串标现象形成的原因相当复杂

　　围标串标行为的发生，既有法规政策方面的原因，又有监督管理方面的原因，更有企业自律方面的原因。主要表现在：

　　一是法规制度不够完备。现行招标投标法律法规原则规定多、具体细则少，禁止规定多、配套罚则少，部门规定多、适用规范少，导致罪与非罪界限难以区分。特别是给予招标人过大权力（如实施资格审查权力）的监督约束及法律责任、罚则条款过于宽泛，缺乏可操作性，就容易导致串通投标。同时，建筑企业资质管理制度也不尽完善，由于重许可、轻管理，使建筑市场良莠不齐，给资质挂靠、围标串标活动提供了空间。

　　二是市场管理不够严密。工程量清单编制审核备案缺位，施工合同审核备案及履约监管脱节，对招标成果的体现、特别是项目管理班子的到位情况跟踪监督检查不够，建筑市场未真正形成闭合管理的现状，给围标串标者提供了可乘之机。对招标投标重要环节的监管措施和手段不具体、不先进、不严格，也是疏于发现和杜绝围标串标行为的重要原因。

　　三是信用建设不够健全。建筑市场守法不严、诚信缺失的问题仍然突出，钻法律空子、投机取巧、个人利益驱动使国家和公众利益受损的行为时有发生。一些招标投标从业机构和人员不能公正、规范执业，有的在围标串标活动中扮演了不光彩的角色。

　　四是建筑产业结构不够合理。产能过剩、“僧多粥少”的市场供求基础性矛盾短时间内依旧突出的实际状况，以及对围标串标的打击力度不够，是导致围标串标行为产生的原因之所在。

　　三、防治围标串标等违法违规行为任务艰巨

　　（一）完善招标投标法规制度。

　　一是深化制度改革。本着与时俱进和改革创新的精神，要及时修订完善现行招标投标法律法规，对不合时宜的法规制度及时进行调整，对不该笼统、宽泛的条款进行深化细化，特别是对罚则要体现完备性、可操作性。站在反腐败的高度，应当削弱招标人的权限和对其权力进行制约，并对其提出更多应尽义务的要求，从而最大限度地避免卖方市场下围标串标行为的产生。

　　二是完善管理办法。应当结合正在制定《招标投标条例》，完善资格审查制度，科学合理确定入围投标人；完善评标定标方法，充分体现合理价格中标和择优原则，出台并落实“优质优价”和鼓励创优的政策。进一步深化建筑市场管理制度建设，细化招标、造价、质监等机构的职能，从制度上形成对建筑市场进行闭合管理的有效路径。把好建筑企业资质许可“入口关”，更加重视资质使用过程管理。健全有形建筑市场管理制度，进一步发挥其阳光操作平台的作用。要通过制定和执行科学严密的管理规则，减少招标投标活动的人为因素和权力寻租空间，从制度上遏制腐败现象发生。

　　（二）实施招标投标活动全过程监管。

　　建设工程招标投标活动从招标报建、招标公告发布、资格审查、招标文件审查、发标、答疑、组建评标委员会，到开标、评标、定标、中标结果公示、核发中标通知书和签订施工合同，应当全部进入有形建筑市场，接受监管机构的全过程监督和管理。严格实行“四备案、两公示”（即招标公告、资格审查文件、招标文件和施工合同备案，资格审查结果和中标结果公示），重点加强易导致围标串标问题发生的关键环节的监管。

　　一是扩大招标报名。（1）对经审查具备招标条件的、依法必须公开招标的建设工程项目招标人，除要求其必须在政府指定的媒体发布招标公告外，还应当在本地和省市（区）有形建筑市场招标交易网站上同时发布招标公告，招标人还可根据自愿在其他媒体发布招标信息，招标公告发布范围越广泛越好。(2) 招标公告必须经招标投标监管部门审查备案，防止招标人随意提高报名条件、设置过高门槛，排斥潜在投标人、减少投标人数量的现象发生。(3)投标报名必须接受招标投标管理机构的监管、在有形建筑市场公开进行；也可以由招标投标管理机构监管、在有形建筑市场实行网上报名。(4)当投标人数量达不到规定要求时，招标人应当重新发布招标公告。

　　二是创新资格审查。(1)采取资格预审的项目，无论采取什么评标方法，当潜在投标人较少时，只进行合格制资格审查，邀请全部合格投标申请人参加投标；当合格投标申请人较多时，可采取随机抽签的方法选定规定数量的合格投标申请人参加投标。对于政府投资或政府投资占主导地位的一般工程项目，也可以不进行资格预审，只要潜在投标人是经政府审查并预选的合格投标申请人（即合格承包商）就可以直接报名参加投标。(2)采取资格后审的项目，被审查确定为不合格投标人的投标应作为废标处理，只要招标报名公开公平，就能基本杜绝围标串标问题的发生。（3）资格审查、入围投标人确定应当在有形建筑市场进行，并接受招标投标管理机构的监管。资格审查委员会成员应当全部由随机抽取的评标专家组成。

　　对招标文件的审查，应当将评标办法和评标标准作为审查重点，检查其是否存在与法律法规相违背、与评标规则不一致的问题，及时改进和完善评标办法和评标标准。同时，应当在有形建筑市场集中组织网上答疑，避免招标人与投标人直接接触。

　　三是监控投标行为。(1)有形建筑市场可以代收由投标人基本账户转出的投标保证金，开标时查验缴纳凭证复印件。(2)监管机构应对投标人的投标资格进行复核，特别是对项目经理（即注册建造师）的资格必须严格审核，开标时项目经理本人以至企业负责人必须到场。投标人员必须是投标企业的正式员工，并应在开标现场出示本人身份证件、法人授权委托证明和半年以上社保证明材料等。（3）应建立和落实建筑市场廉政准入制度，重点审查投标人（项目部）的业绩和有关表现，凡有不良行为纪录者，一律不准参加投标活动。禁止在建工程的项目经理参加新项目的招标投标活动。(4)应设置经造价管理机构审查备案的投标最高限价和随机抽取的动态下限值，限制过高或过低投标报价。

　　四是公正评标定标。(1) 坚持评标专家回避、封闭和廉洁承诺制度，推行国有投资和国有投资占主导地位的建设工程评标委员会成员全部由随机抽取的评标专家组成，推行异地评标专家来本地评标或进行远程评标，消除招标人代表参与评标有可能对评标公正性的影响。(2)推行不记名投标标书，对一般性工程的技术标不予评审或进行合格制评审。

　　五是突出标后监管。（1）应建立“双签”制度，在招标人与中标人签订“施工合同”的同时，签订“廉政承诺书”。未签订“廉政承诺书”的，不予发放施工许可证。（2）加强建筑市场管理，对中标项目施工现场要实施常态化、动态化跟踪检查，坚持突击检查与经常巡查、重点抽查与逐项排查相结合，着力检查招标成果的落实情况，查看中标价与合同价是否一致、工程承包合同是否得到严格执行、施工现场到位人员与投标承诺人员是否吻合。同时，检查工程款的支付和流向情况，检查是否存在违规挂靠、违法转包和非法分包行为，以及项目经理同时管理多项工程的问题。

　　（三）规范招标投标市场主体行为。

　　一是加强市场主体管理。（1）严格招标代理行为。招标代理机构必须严格在规定范围内从事代理业务。建立信誉评价制度，定期对招标代理机构服务水平、代理业绩、执法情况进行考核，将那些依法代理、运作规范、信誉良好的机构列入“明星榜”，将那些违规操作、扰乱市场秩序、信誉差的代理机构列入“黑名单”，向社会公布。要引入竞争机制选择招标代理机构。要加强高素质招标代理人才培养。（2）制约招标人权力。严格资格审查标准和程序，强化对资格预审活动的监督，鼓励充分竞争。规范招标文件以及配套的技术文件，重点审查评标办法、评标标准和合同要约的合法合规合理性，保护交易双方合法利益，防治“阴阳合同”。（3）整治投标人行为。投标申报的主要人员非本单位人员的一律按资质挂靠处理。投标保证金必须从投标人注册地基本帐户转入指定帐户，投标保证金应当退回投标人原转出帐户。采取其他方式交纳投标保证金的投标人，不得参与投标。禁止弃标和围标串标陪标、虚报工程造价以及转包和违法分包等行为。（4）强化评标专家管理。加强评标专家队伍建设和管理，扩充和细分评标专家队伍，对评标专家实行动态管理，保障评标质量。

　　二是加强信用体系建设。（1）建立健全信用管理制度。贯彻执行国家10部门出台的《招标投标违法行为记录公告暂行办法》、住房和城乡建设部颁布实施的《建筑市场诚信行为信息管理办法》和《建筑市场各方主体不良行为记录认定标准》，抓紧出台我省《房屋建筑和市政基础设施工程招标投标违法违规行为记录公告管理规定》和《房屋建筑和市政基础设施工程招标投标违法违规行为认定标准》，不断推进招标投标市场信用体系建设。（2）加快诚信信息平台建设。及时采集市场主体信息，充分利用网络资源，实时向社会披露市场主体诚信情况、尤其是违法违规行为等不良行为记录情况，实现诚信资源互通互用、互联共享。

　　三是依法推行工程担保。按照建设部《关于在工程建设项目中进一步推行工程担保制度的意见》要求，进一步完善我省《办法》，加大信贷力度，解决企业授信额度、保函、贷款等急需解决的问题，依法推行工程担保。按照建设部的要求，到2010年，地级以上城市在房地产开发项目中全面推行工程担保制度，有条件的地方可根据本地实际扩大推行范围。

　　（四）提升招标投标市场监管水平。

　　一是创新监管方式，提高监管效能。（1）监督内容上，重点监督国有投资或以国有投资为主体的建设项目，建立业主对投资的内控机制，使政府投资工程业主的责任真正落实到位，对国有股份制企业投资项目，落实招标人法人主体责任，提高国有资产使用效益。对于非国有资金投资项目，以过程备案为主，强化业主负责制。（2）在监督对象上，以招标人、投标人、招标代理机构和评标委员会为重点，进一步明确各方责任和义务。（3）在监督方法上，将行政监督和信息公开、社会监督有机结合，提高监督效能和水平。（4）在监督手段上，整合有形建筑市场资源，加强有形建筑市场建设，拓展服务范围和功能，实现工程建设项目“统一进场、集中交易、行业监管、行政监督”的目标要求。加快推行电子招标投标和计算机辅助评标，最大限度遏制违法违规行为，提高招标投标效率。（5）在监督力量上，发挥建设、审计、工商、纪检监察、法院、检察院等部门的监督作用，形成监管合力。定期组织执法检查，不定期开展重点抽查，深入开展突出问题专项治理，推进招标投标工作进一步法制化、科学化和规范化。

　　二是严格市场准入，加强闭合管理。（1）严格招标程序监管。严把“入场关”、“程序关”和“备案关”。监管工作要向前移，对不符合招标条件的工程项目，一律不予受理和允许进场招标发包；对进场招标的工程项目，严格按照招标程序实行全程监管；对实施招标的工程项目，按规定实行有效的备案管理。（2）严格施工许可监管。对按规定没有进行招标的工程项目，不得办理开工手续。（3）严格合同履行监管。加快建立健全工程项目数据库，强化招标投标市场和施工现场的联动和闭合管理，提高监管有效性。严肃查处中标后随意更换项目经理（注册建造师）、任意进行合同变更、不合理地增加合同价款、拖延支付工程款、拖延竣工结算等违法、违规和违约行为，促进合同全面履行。（4）严格建筑市场准入清出制度。进一步深化企业资质改革，引导和扶持大型企业做大做强，促进中小企业做精做专，提高企业综合竞争力和市场占有份额。强化对企业的动态监管，及时将违法违规企业按规定清除建筑市场。（5）严肃查处违法违规行为。当前，对规避招标、擅自邀请招标、围标串标、挂靠和转包、违法分包等行为，以及少数招标代理机构虚假代理、串通招投标、高价出售招标文件赚取非法利润等违法违规行为，要严厉查处。进一步完善投标投诉受理、处理制度，建立典型案例分析制度，查处投诉处理中发现的违法违规行为。

　　三是重视队伍建设，增强监管能力。招标投标监管机构要进一步提高依法行政水平，严格程序，依法监管。不断完善内部管理机制，加强对监管队伍的思想教育和业务培训。深入调查研究，提高探索新规律、解决新问题的能力，开创建设工程招标投标工作新局面。