1.问题的提出
建设监理制是我国在建设领域推行的一项全新的制度改革,八八年开始试点,九六年在全国全面推行,发展十分迅速,其成效已得到社会的认同。在近年颁布的《建筑法》、《合同法》等国家重要的法律法规中,正式确立了建设监理的法律地位。但不可否认的是,现行法律法规在监理法律责任的规定方面却存在不少问题,如今已在实际工作中逐渐暴露出来。毫无疑问,监理在工作中,若发生不适当履行委托监理合同约定义务的行为,就需要承担相应的违约责任,但承担责任的条件是什么?不同法律之间的规定却不尽相同,主要表现为归责原则不统一,例如,《建筑法》第三十五条规定:“工程监理单位不按照委托监理合同的约定履行监理义务,对应当监督检查的项目不检查或者不按照规定检查,给建设单位造成损失的,应当承担相应的赔偿责任。”显然,对监理违约,《建筑法》采用了严格责任原则,也就是说,只要监理不按照委托监理合同的约定履行监理义务,不论其是否有过错的行为,都必须承担违约责任;但需要指出的是,监理合同属于有偿的委托合同,业主和监理属于委托和受托的关系,《合同法》分则第四百零六条规定:“有偿的委托合同,因受托人的过错给委托人造成损失的,委托人可以要求赔偿损失。”不难看出,《合同法》在分则的委托合同中采用以过错为要件的归责原则。笔者认为,之所以如此,根本的原因在于建设监理制推行的时间不长,人们对监理的履约及违约行为方式理解不深,对监理违约责任的适用归责原则把握不准确,由此造成法律责任规定的混乱,而且,无论学术界还是工程界对该问题至今未进行过深入的探讨。这一问题不解决,将对我国建设监理制的发展产生不利的影响,因此,对监理违约责任的归责原则进行必要的研究和探讨是非常必要的。
2.监理的履约行为方式
履约是一种法律行为,根据国家现行委托监理合同标准文本并针对监理行为的特点,笔者将其履约的具体行为方式归纳为如下几种:
(1)建议 根据法律的规定、合同的授权,监理工程师可以向业主、承包商、设计人或其它有关各方提出自己的专业建议。例如,对业主提出选择工程总承包商的建议;对工程设计中的技术问题,按照安全和优化的原则,向设计人提出建议;在发现设计图纸有问题或不合理的地方,可以通过业主向设计人提出改进的建议;对于设计方案、施工方案,监理工程师也可以提出自己的专业意见和要求。在施工安全、施工组织等方面,监理工程师同样可以提出自己的建议。因此,提出建议是监理工程师的一种重要工作方式。
(2)指令 监理工程师根据业主的委托,在工程质量、进度和投资方面代表业主进行监督管理。因此,对工程目标、内容及要求等就需要通过指令的形式对承包商提出。例如,监理工程师可以根据情况签发开工、停工、复工、变更等有关指令。
(3)检查 检查是监理的一种重要履约方式。监理工程师的检查,包括对原材料、构配件及设备使用前的查验,对施工工序质量的检查,对工程实体质量的检查等。检查可以采用目测、借助检查工具进行实际量测,也可以运用一定的设备进行检验、试验。同时,监理工程师在进行这一类的检查时,可以视情况的需要采用抽查、平行检验等方式进行,当然也可以在工程的某一个阶段或时刻进行全面的检查。
(4)监督 监督的方式应该根据被监督内容的特点和重要性有所区别。对于工程施工过程中重要的部位和工序、工程施工完成后难于检查或出现问题后难于处理的关键工序和部位等,监理工程师应该对其施工的过程进行旁站监督,确保施工作业处于监控之下;对于那些不是十分关键的工序或部位,监理工程师可以采取定期或不定期巡视的方法进行监督。
(5)确认 确认包括三个主要方面的内容。一是对技术文件的确认,监理工程师可以采取审核、审批的方式进行,如造价文件审核,施工组织设计、施工方案审批,材料的进场审批等;二是对施工过程中完成的分项工程、重要工序、隐蔽工程等的施工质量进行确认,监理工程师可以在检查结果的基础上采用签认承包商施工记录的方式进行;三是对施工完成的重要分部和最终的工程项目实体,监理工程师通过组织工程验收来对其进行确认。
(6)协商 组织协调、合同管理是监理工程师十分重要的职责,其工作量是十分巨大的,包括工程有关各方的人、财、物、时间、地点的协调,也包括变更、索赔、争议等问题的解决,这些工作职责往往通过主持协商或参与协商的方式来履行。当然,监理工程师必须牢记,协商必须以合同为基础,独立、公正、科学地进行。
值得指出的是,为了保证监理能有效地履行合同约定的职责,有关的法律及委托监理合同明确授予了监理工程师相应的工作权力,如建议权、指令权、检查监督权、审核确认权、主持协调权等,监理工程师在监理实践中,应正确利用这些权力,根据情况采用适当的方式来履行自身的合同义务。
3.监理的违约行为方式
违约行为是指合同当事人违反合同义务的行为。对监理来说,应该在委托监理合同约定的范围内,运用合理的技能,谨慎、勤勉地工作,为业主提供管理及技术服务。如果监理工程师的行为违反了委托监理合同的约定,即构成违约。从上述监理履约的行为方式来分析,监理工程师在履行监理合同的过程中,可能的违约行为方式有如下几种:
(1)越权 监理具有明确的委托性质,如果监理工程师不能谨记这一点,就可能发生越权的错误行为。从法律的角度来说,越权就是以作为的法律行为不适当地履行委托监理合同约定的义务。例如,工程中经常遇到工程变更问题,业主也授予监理签发变更指令的权力,但变更往往涉及到设计图纸的变动,这些变动需要得到设计人的确认,如果监理工程师利用自己的权力,在未得到有关的确认之前,单方面指令承包商实施,就超越了自己的工作权限;再如,工程设计如果不符合建筑工程质量标准或合同约定的要求,监理工程师有权要求设计改正,但这种要求应通过业主来实现,如果监理工程师直接要求设计进行改正,就发生了越权的错误。不论这些错误的后果如何,从合同的角度来说,就发生发违约行为。
(2)失职 监理工程师消极、被动地工作,不按照上述履约方式来履行监理职责,也就是以不作为的法律行为不履行或不适当地履行合同义务。例如,对必须进行检查验收的项目,不进行检查验收或不按照规定方法进行检查验收;对于需要审批的技术文件,不进行审批或不进行认真分析、核对即盲目批准;该巡视的未巡视、该旁站的未进行旁站;或者,对于该签发的指令,未及时签发或发出错误的工作指令等等。这一类的行为都是明显的失职。
(3)未尽职 监理的工作成效是建立在监理工程师的主观能动性及所掌握的专业技能之上的,其好坏有很大的伸缩性,对于上述的建议、检查、监督、确认及协商等履约行为,同样的工作内容,对不同的工程师来说,效果可能是完全不同的。运用自身掌握的专业技能,尽职尽责,完成委托监理合同约定的义务,是对监理工程师的基本要求。如果监理工程师未能做到这一点,虽然并不一定导致业主的损失,但这种未尽职行为,也是一种违约。
4.监理违约责任的归责原则
发生违约行为,并不等于就必然要承担违约责任,关键要看采用什么样的归责原则以及违约责任的构成要件是否满足。笔者认为,监理违约责任的归责应根据违约行为方式的不同采用严格责任和过错责任相结合的原则。
越权是一种较为严重的违约行为,如果监理工程师利用自身的权力,从事本不属于自身职责范围内的事情,带来的后果往往是严重的,采用严格责任有利于提高监理工程师在这一方面的履约意识,促使其严格按照委托监理合同的约定工作。在《合同法》分则的委托合同中对越权造成的损失即采用了严格责任原则。
监理工程师如果发生失职或未尽职的违约行为,就可能需要承担违约责任。正如本文前面指出的,《建筑法》采用的是严格责任原则,但主要针对失职行为中未进行检查或未按照规定进行检查这一种特定的违约行为,《合同法》对委托合同采用过错责任原则,但未指出特定的违约行为方式,二者不尽统一。笔者认为,监理的失职和未尽职的归责应采用过错责任原则,如果监理工程师的过错行为造成违约,且直接或间接地导致了业主的损失,则承担相应的违约责任。众所周知,过错往往导致违约,但违约行为并不一定就是由违约方的过错造成,有时违约是由他人过错造成,或者是多方共同过错造成,按照过错责任原则,没有过错就不承担责任,如果责任是由单方造成的,则由有过错的一方承担责任,如果责任是由多方造成,则根据各方各自过错的程度分别承担与过错相适应的违约责任。监理在工程建设中处在较特殊的地位,和工程建设其他各方的工作关系较为复杂,每一阶段的工作都需要各方密切合作才能完成,责任关系有很强的关联性,当工程发生质量或其他问题时,很难简单地将责任进行划分。例如,工程材料使用前,监理工程师按规定检查了承包商提供质量证明文件,合格后同意承包商用于工程,但事后发现材料实际上存在问题,业主因此遭受了损失,在该事件上监理工程师没有过错,不应该为他人的过错承担责任;再如,对于需要由监理检查验收的隐蔽工程,由于承包商未提供必要的检查条件,致使监理无法完成相应的检查,监理也未再坚持检查,工程隐蔽后,发现留有隐患,此时,承包商和监理工程师均有过错,若采用严格责任原则,会使监理承担不合理的责任。
另外,从监理工程师的主观愿望来说,过错的形式应包括故意和过失两种:
(1)故意 监理工程师明知自己的行为将会引起的后果,仍然希望或放任这种结果产生。例如,监理工程师明知工程的某些部位存在缺陷,仍不采取措施加以处理,放任缺陷存在;或者将明显不合格的工程按照合格进行验收,致使工程留下隐患,这就是明显的故意行为。
(2)过失 监理工程师应该认识到自己的行为可能引起的不良后果,但由于疏忽大意没有预见或虽有预见但轻信这种结果不会发生。例如,对于某些该进行检查的项目或工作部位,监理工程师由于疏忽未进行相应的检查,或者虽然进行了检查,但未能发现作为合格的监理工程师本应该发现的问题,从主观愿望来说,他并不希望发生这样的过错,这样的过错即为过失。
虽然我国在民事法律中对过错的形式通常不加区分,而且二者的鉴别也确实十分困难,但笔者认为,对监理过错形式加以区分确是十分必要和有意义的,这也是我国民事法律需要完善的地方之一,其理由是:
(1)监理工程师作为专业技术人士,其职责是为业主提供基于专业技能的管理及技术服务,尽管监理工程师主观上不想发生过失,但由于本身所掌握的技能深度不同、积累的经验不同、服务的客观环境不同,客观地说,要想完全避免疏忽和过失也是不可能的,这和故意行为的性质是完全不同的。
(2)国外的专业人士在执业过程中均需要购买职业责任保险,以此来转移因疏忽和过失造成的责任风险。显然,对于故意的行为导致的责任风险不可能通过保险来解决,由于我国的民事法律对故意和过失不加区分,没有针对专业人士的法律责任规定,因而也导致职业责任保险缺乏法律的基础,难以全面展开,和国际惯例脱节。目前,随着中国加入ＷＴＯ,职业责任保险已在工程设计等领域开始试点,因此,也有必要对相关的法律进行适当的修订,以适应咨询监理行业和国际惯例接轨的需要。
5.结语
综上所述,监理行业有其自身的特殊性,其履约行为方式多样,违约的原因复杂,因此监理违约的归责难以适用统一的归责原则,现行法律在实践中容易引起混乱。将建设监理制十多年的经验进行总结,认真归纳监理的违约责任,统一人们对归责原则的认识,修订法律规定不准确的地方,以适应我国监理咨询行业向世界开放的要求,已是一件十分迫切的任务。只有把监理的法律基础理论研究做扎实,才可能把监理的法律法规制订得完善、可行,真正起到保障和促进建设监理事业健康发展的作用。 |
